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　　中国的城市更新，正处在一个历史性的转折点。一方面，城市进入存量提质新阶段，告别过去依赖土地财政、外延扩张的老路，转向盘活存量、内涵集约、绿色低碳的高质量发展模式。另一方面，老龄化浪潮以超乎想象的速度席卷全国。两个“老”字的叠加——老旧小区的设施老化与老年人口的持续增长——正在形塑我国城市治理最紧迫的现实命题。

　　传统意义上的老旧小区改造，往往聚焦于“水电气路”等基础类内容。然而，当老龄化程度持续加深，仅靠基础设施修补已远远不够。如何将“适老化”真正内嵌于老旧小区改造的每一个环节，让上千万老年人在熟悉的家园里安享晚年，成为2026年度城市更新工作的重中之重。

　　2026年度，老旧小区改造的政策环境经历了从“项目导向”向“民生导向”的深刻转变，适老化改造被提升至前所未有的战略高度。

　　2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于持续推进城市更新行动的意见》，明确提出坚持稳中求进工作总基调，转变城市开发建设方式，建立可持续的城市更新模式和政策法规，大力实施城市更新，促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市。这一文件为老旧小区改造提供了长期的制度框架。

　　在此基础上，2025年12月31日，自然资源部与住房城乡建设部联合发布了《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（自然资发〔2025〕226号），于2026年1月正式实施。该文件在规划适应性、过渡期支持政策、存量空间临时利用、不动产登记服务等方面作出系统性突破。尤其值得关注的是，文件明确了对改善社区公共服务设施（包括小区车辆停放场地及充电设施等）、提升社区公共空间服务功能（包括加装电梯、无障碍设施、小区绿化场地、健身步道等）等微更新项目，制定规划许可豁免清单，极大简化了适老化改造的实施流程。

　　中央财政对城市更新的支持力度逐年加大，且政策重心持续向“投资于人”倾斜。2024年为试点起步阶段，支持15个城市，聚焦地下管网、污水厂网一体、市政设施补短板，解决“有没有”的问题；2025年扩围至20个城市，在基建补短板基础上新增消费设施与长效机制培育，从“有没有”转向“好不好”。

　　2026年的政策出现了质的转变。中央财政支持名额调整为不超过15个城市，但申报门槛全面放开——“仅限大城市（≥100万人口）”调整为“地级及以上全面放开”，中小城市获得平等竞争机会，打破规模歧视，推动区域均衡发展。更重要的是，2026年政策将老旧片区人居改善放在首位，聚焦完整社区、养老托育、医疗、停车、绿化、适老化改造等群众最关心领域，明确“投资于物与投资于人相结合”，政策导向从“建楼修路”转向“提升居民生活品质”。同时严控大拆大建，要求不新增建设用地、拆除重建面积不超过20%，能留则留、能改则改，避免强拆矛盾。

　　依据住房城乡建设部2026年1月28日发布的数据，2025年全国城市更新工作取得显著成效，全年新开工改造城镇老旧小区 2.71万个、499万户，共完成投资 1332亿元。这些成效体现了“绣花”功夫下的精细化改造理念，其中多个项目直接面向老年人生活品质的提升：

　　·加装电梯：全年完成1.4万部电梯的加装，惠及470多万居民。每一部电梯背后，都是成百上千名老年人从“望楼兴叹”到“一键直达”的生活巨变。

　　·城市生态：打造“口袋公园”4700多个、城市绿道5800多公里，老年人出门见绿、就近休憩的“微幸福”空间大幅增加。

　　·地下管网：建设改造地下管网15.6万公里，大幅降低老旧小区居民——尤其老年人因管网堵塞、渗漏引发的生活风险。

　　·适老化升级：多个省市将适老化改造纳入老旧小区改造的核心考核指标，建立常态化工作机制。

　　·北京石景山区：2025年市级加装电梯任务为完工52部，石景山实际实现新开工电梯82部，新完工电梯58部，超额完成年度任务；累计竣工电梯211部，开工在施163部。

　　·重庆大渡口区：老旧小区电梯加装已完工130台，惠及居民2000余户，越来越多的老旧小区居民告别了“爬楼难”的困扰。

　　·无锡市：加装电梯数量连续三年全省第一，2025年实际完成加装电梯约600台，远超400台的年度计划目标，三年累计完成近1500台。

　　·杭州市萧山区湘湖家园：214个单元中已开通使用电梯202台，加装率高达94.5%，创全市老旧小区成片加装电梯总量记录，为“成片加装”模式树立了标杆。

　　·青岛市李沧区：探索建立“便民加梯”模式，通过党建统领、协商议事与专业指导“三位一体”，协调加装电梯工作中居民意见不统一、资金筹措难等瓶颈。2025年在兴华路街道邢台路社区，60岁以上老年人占比高达35%以上，成片加梯的推广极大改善了老年人的出行条件。

　　尽管2026年度老旧小区适老化改造取得了显著成效，但在快速推进的过程中，一些深层次的结构性问题和实施困境也日益凸显。

　　这是最核心、最尖锐的问题。目前，一些超大型城市老旧小区的整治资金仍高度依赖财政投入，社会资本与居民出资的广度、深度和力度均显不足。大量的实践案例和调研显示，危旧建筑及简易楼房改建的突出难点之一是实现资金平衡，而片区连片改造进一步放大了这一困境。

　　适老化改造尤其面临两难：完善的适老化设施（如全楼加装电梯、智慧养老设备、无障碍改造等）投入成本较高，但老年人的支付能力普遍有限——在全社会养老消费中，78.3%的老年人将“实际需要”作为首要考虑因素，消费保守性强；另一方面，即便政府有补贴意愿，社会资本也倾向于选择“收益高、见效快”的板块，而适老化改造往往需要数十年才能收回成本。这种“政府想投入但财力有限、社会资本想参与但盈利困难”的悖论，是当前最棘手的制度性矛盾。

　　在老旧小区改造现场，常常出现供水施工队刚挖完填好，燃气施工队又来挖开；通信线路还没埋完，电力管线又来占用——居民家门口一年被挖开三到四次。对于腿脚不便的老年人来说，这种“拉链路”现象不仅带来出行困扰，更潜藏着跌倒摔伤等安全风险。

　　改造完成只是第一步，长效运维才是真正的考验。随着适老化设施的增加（如电梯、智慧安防设备、无障碍通道、老年人活动中心等），日常维护、设备更新的成本也相应提高。然而，许多老旧小区的物业管理本就比较薄弱，物业服务费和适老化服务费的收取面临“收费难、服务差”的恶性循环。

　　此外，许多适老化改造并未真正触及老年人的“认知门槛”。许多老年人对改造的价值缺乏认知，面对“要不要改造”时往往犹豫不决。这背后既有观念障碍，也有经济负担的考量，更有对未知改造效果的不安全感。

　　目前，适老化改造的技术标准和服务规范尚未形成统一体系。根据国务院办公厅《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，适老化、无障碍设施属于老旧小区改造“完善类内容” ，而非“基础类”或“强制类”。这意味着在资金有限时，适老化改造往往被优先削减。

　　同时，适老化改造涉及建筑、消防、信息无障碍、医疗等多个领域，多部门协同、多标准对接的系统性难度较大。从住建部发布的第四批《城镇老旧小区改造可复制政策机制清单》来看，这些问题已被识别并正在总结各地解决方案，但要从“局部亮点”变为“全国标准”，仍需较长时间。

　　基于以上的问题，可以通过多部门协调等方式，建立多元化的资金机制、系统化的开发建设标准体系，推广一体化改造模式、强化改造后的精细管理、利用智慧系统和绿色低碳系统降本增效，全面提升老旧小区适老化改造的综合成效。

　　精准落实“谁受益、谁出资”的原则，形成政府、居民、社会力量合力共担的多元格局。具体路径包括： 一是差异化财政支持，包括鼓励公共服务配套、市政设施投资；以奖代补激励居民和市场主体参与；鼓励发行老旧小区改造专项债券等方式。二是优化社会资本参与机制可以设计“投资建设运营一体化”模式，设计合理的收益分成和退出机制，降低社会资本参与的不确定性预期，使长期运营收益可预期、可保障。三是金融创新——鼓励金融机构设计符合老旧小区改造特点的信贷产品，推动不动产投资信托基金(REITs）在养老设施领域的试点应用。

　　系统性地避免“拉链路”问题，可以通过“统一实施主体、统一招投标”的模式，将雨污分流及供水、供气、供热、电力、通信等多项需地面开挖项目统一设计，由实施主体街道统一招投标施工开挖。

　　综合改造的实现前提是规划前置——在改造方案设计阶段，就将加装电梯、管线下地、无障碍设施、智慧设备预埋统一纳入“一张图”管理。各地住建部门应协调街道作为实施主体，统筹各家专营单位的管线施工计划，一次开挖、多家入网。

　　预防“改完没人管”的困境。一是推动专业化物业管理覆盖——对于已完成改造的小区，逐步引导居民建立物业服务购买意识，引入专业化物业公司，明确适老化设施的维保职责和费用分担机制。二是党建引领基层治理——推广“红色物业”模式，建立健全社区党组织领导下的小区党支部、业委会和物业服务企业多方议事协调机制，提高居民对长期维护的参与度和监督度。三是建立改造设施全生命周期档案——以数字化手段记录每台电梯、每处智慧设备的投用时间、维修记录、预计更换周期，形成可追溯的维护管理体系。

　　（4）尽快出台适老化改造强制性标准，并将适老化从“完善类”提升为“基础类”

　　建议修订《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，将适老化、无障碍设施从“完善类内容”调整为“基础类内容”，明确必须纳入改造范畴的适老化项目清单（如人行道防滑、楼栋入口无障碍坡道、卫生间抓杆等）。针对基础改造类内容，住建、民政、老龄办等多部门应联合制定《老旧小区适老化改造技术导则》，制定统一的清晰的公共空间、户内改造、智慧赋能等方面的详细要求。对已达到“基础类”标准的小区，再根据实际情况叠加“完善类”“提升类”内容。

　　2026年政策提出“投资于物与投资于人相结合”是重大进步，应进一步在老旧小区改造中嵌入式社区服务网络。将社区服务的老年食堂、社区日间照料中心、老年大学、社区卫生服务中心等设施全部纳入到社区改造的“标配“项目之中，并在改造方案设计时做到同步规划；在后续的实施中，做到“留出空间、预留接口、预埋管线”，避免未来二次改造。

　　逐步推动智能安防、健康监测设备在改造中的标配化。具体路径包括：建立社区智慧养老云平台——为独居、高龄老人安装家庭安全监测设备，实现24小时异常预警。

　　智能化提升服务效率——通过中央厨房智能烹饪设备、智慧配餐系统提升助餐服务效率，同时减少人力成本，缓解养老服务人才短缺的压力。

　　打破“数字鸿沟” ——对智能手机操作不便的老年人，保留人工服务和线下渠道，实现“数字便利”与“人工温度”并存。

　　当前老旧小区改造的一个明显短板是在推进适老化改造时未同步考虑节能降碳。建议在方案设计中系统集成以下内容：建筑节能改造（外墙保温、节能门窗）、在条件允许的楼栋加装建筑光伏、针对老年人对温度变化的敏感性需求优化供暖通风方案、在改造中推广节水器具和分类垃圾桶。通过“双轨并行”，让老年人不仅住得更安全、更方便，也住得更舒适、更经济。

　　老旧小区适老化改造，本质上是一场关于“尊严”的城市实践。它关乎的不仅是道路是否平整、楼道有无照明、家中是否装了扶手这些看得见的“硬改造”，更是那些看不见却至关重要的“软关怀”——让每一位老年人在自己熟悉的小区里，住得安全、行得方便、活得体面、过得安心。

　　2026年全国新开工改造2.71万个老旧小区的宏大工程，让数百万老年家庭的生活品质发生了真实而深刻的变化。但我们也应清醒看到：适老化改造远未完成，资金、管理、标准、服务等系统性问题仍待深化，需要各级政府、市场主体、社会组织与每一位居民的共同努力。

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